"...Parece ser que el eje de la jurisprudencia del TC nos invita a volver a concebir a la inaplicabilidad como un control abstracto de normas, para lo cual obliga a los requirentes a derrotar monolíticos principios de deferencia legislativa que habían sido tradicionalmente invocados de forma exclusiva en sede de control abstracto (...). Así parece ser que la historia de la inaplicabilidad es cíclica. Se ha regresado a un momento anterior a la reforma de 2005..."
La historia de la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es longeva y cíclica. Longeva, pues existe hace cien años en el constitucionalismo chileno. El pasado 18 de septiembre se cumplió un siglo desde la promulgación de la Constitución de 1925. El artículo 86, inciso segundo, de esa carta política instauró por primera vez en Chile un control judicial de la ley, zanjando un arduo debate previo sobre si los tribunales de justicia podían o no dejar de aplicar la ley cuando esta pugnaba con la Constitución.
El primer diseño de esta acción entregaba a la Corte Suprema la competencia de declarar inaplicable un precepto legal contrario a la Constitución en los casos que conociera o le fueran sometidos a través de un recurso interpuesto en juicio que se siguiera ante otro tribunal. Los efectos de la sentencia estaban limitados exclusivamente a ese caso. La pendencia de un juicio en que el precepto tuviera aplicación y los efectos relativos de la sentencia fueron elementos deliberados por los redactores de aquella norma constitucional con el expreso propósito de conservar un equilibrio entre el control al legislador y la proscripción de que la Corte Suprema pudiera tener un poder superior al del Presidente de la República y del Congreso Nacional.
Asimismo, desde esa época el constituyente optó por un sistema concentrado de revisión de constitucionalidad de la ley, negando la posibilidad de que cualquier tribunal pudiera inaplicarla, pues “produciría una grave perturbación en la administración de justicia”. Se estimó que lo más conveniente era que la Corte Suprema fuera el único tribunal competente y solo para inaplicar la ley en “casos concretos y determinados”, para evitar conflictos entre el Poder Legislativo y el Poder Judicial.
El debate doctrinal que antecedió a la Constitución de 1925 daba cuenta de dos paradigmas que estaban muy presentes en la discusión de ese entonces y que provenían de tradiciones jurídicas distintas: el modelo norteamericano de revisión constitucional de la ley y el principio de separación de poderes francés. La tensión de ambos paradigmas, condensados en el diseño institucional de la inaplicabilidad, marcaría el desarrollo jurisprudencial de esta acción durante sus más de 80 años de vigencia.
En su puesta en marcha la Corte Suprema tuvo, en consecuencia, que hacerse cargo de un esquivo equilibrio entre revisar la constitucionalidad de la ley sin impugnar de forma general y abstracta la obra legislativa. A ello adicionó la dificultad de no inmiscuirse en las atribuciones del juez de la causa, para lo cual definió a la inaplicabilidad como un recurso abstracto y de derecho estricto que no podía descender al análisis de los hechos.
Cubriendo estos dos límites la corte produjo una jurisprudencia que le dio una impronta esencialmente judicial a la acción. Esto es, que lo característico de ella era resolver el conflicto que se sometía a su consideración relativo a la “aplicación judicial de las leyes”, con el único objetivo de modificar el estatuto legal que puede disponer el juez para la decisión del pleito y resguardar los derechos particulares, siempre que sean de aquellos que la Constitución protege.
Ello excluía el pronunciamiento sobre la determinación de los preceptos, la equidad con la que debía resolver el caso y la doctrina de la “interpretación conforme”, por implicar un pronunciamiento sobre la interpretación y alcance del precepto legal. Asimismo, estableció el criterio de que “para promover este recurso solo se exige la posibilidad, no la certeza, de que una ley inconstitucional pueda ser aplicada en la especie debatida, porque lo contrario llevaría a una revisión de las cuestiones de fondo ahí planteadas, lo que desnaturalizaría su finalidad”.
Sin embargo, faltaba un paso más para terminar de delimitar a la inaplicabilidad como una acción judicial: ¿cómo resolverla sin pronunciarse sobre los hechos y al mismo tiempo evaluar la obra legislativa medida exclusivamente en un caso particular y no para la generalidad de los casos? La posición de la corte fue la siguiente: la Constitución de 1925 solo le otorgaba la facultad de controlar el “contenido o mandato de los preceptos legales supuestos según las palabras de aquellos”, pues su jurisdicción fue instituida para decidir si “las leyes van o no contra los principios constitucionales”, para resguardar los “derechos” de cualquier ciudadano “lesionados por un fallo de los tribunales basado en una ley inconstitucional”. Todo ello, con el objeto de “aplicar preferentemente los preceptos de la Constitución cuando entre ellos y las leyes hubiere oposición” en los conflictos entre partes.
En la aplicación de este marco la Corte Suprema no prescindió de los hechos del litigio pendiente, sino que, sin pronunciarse sobre ellos, los utilizó para (1) determinar la posibilidad de aplicación del precepto legal impugnado, (2) identificar a partir de ellos el mandato legal concreto que debía confrontar con la Constitución, y (3) el efecto inconstitucional que sobre esos hechos producía la aplicación del precepto legal , todo lo cual llamó una comparación “concreta y objetiva” entre los preceptos legales y constitucionales.
El argumento que puede extraerse de estos antecedentes es que para la Corte Suprema, la inaplicabilidad tenía por justificación la necesidad de amparar derechos constitucionales contra leyes que los vulneraban en un caso concreto. Esta concepción se fundaba en el paradigma norteamericano de control que consideraba como inherente a la labor jurisdiccional determinar la normativa aplicable caso a caso, lo que incluía el pronunciamiento sobre los conflictos normativos jerárquicos entre ley y Constitución. Por el contrario, se negó tajantemente a conocer de los denominados vicios de forma, lo que incluía vicios de competencia, casos recurrentes en aquella época de innumerables leyes delegadas. El razonamiento de la corte fue amparado en el paradigma de estricta separación de funciones del Estado, que conocer de esos vicios (1) implicaba un pronunciamiento sobre la forma en cómo el legislativo y el Presidente de la República ejercían sus atribuciones, lo que le estaba vedado por la Constitución , y, (2) dada la naturaleza del vicio, suponía un control general y abstracto sobre la obra legislativa, sin circunscribirse exclusivamente al caso particular en el cual la ley ha de tener aplicación.
Durante la redacción de la Constitución de 1980 prevaleció la opinión de que la inaplicabilidad era una institución que había funcionado bien y la única modificación que sufrió fue permitir la posibilidad de suspender el procedimiento del juicio pendiente. Se descartó asimismo atribuirle efectos generales a la sentencia, pues existía una posición doctrinal clara de que la acción no controlaba solo “la sustancia doctrinaria, sustantiva o teórica de lo que dispone en la Constitución por un lado y en la ley por el otro, sino que debe enfrentarse a los hechos, porque evidentemente cuando la corte conoce del problema no tiene comprobado todos los hechos, pero por lo menos tiene descrita en el recurso, la situación práctica que va a enmarcar la decisión del tribunal” (Silva Bascuñán).
Así, se defendió la naturaleza judicial de la inaplicabilidad afirmando que “le corresponde al tribunal de justicia como tal, analizando el problema entre personas determinadas; un problema contingente que tiene efectos patrimoniales o de libertad, es decir, efectos temporales con respecto a esa persona, en que aparece el tribunal diciendo que esa disposición no se le aplica, porque lo impide la norma constitucional” (Díez).
Como se puede apreciar, existió una continuidad en el concepto que se tenía de la acción de inaplicabilidad desde su mismo origen. El elemento de la esencia de esa continuidad estaba dado por el carácter concreto de la acción de inaplicabilidad, rechazando en los dos textos constitucionales que se pudiera evaluar la obra legislativa de forma abstracta y con efectos generales. En este último caso, no había una ponderación de la situación fáctica en que la ley sería aplicada.
Sin embargo, con la vigencia de la Constitución de 1980 la jurisprudencia de la Corte Suprema cambió y definió a la acción de inaplicabilidad con un nuevo entendido: “Significa que el mandato, prohibición o permiso contenido en la norma cuestionada, contrasta en general con aquellos que se consagran en la Constitución, de manera que el precepto constitucional resulta incompatible con la norma impugnada ‘en sí’, y no solo con la forma específica en que esta última pretende aplicarse en el caso concreto de que se trata”. Este era un “proceso racional que debe efectuarse sin considerar la situación de hecho particular que pueda quedar regida por el precepto legal”.
El juicio de la doctrina ante este cambio no se dejó esperar, declarando que la inaplicabilidad había dejado de ser un medio jurídico eficaz para velar por la supremacía de la Constitución, resultando el artículo 80, inciso segundo, “más bien una declaración lírica que un hecho real”. Se estimó que, junto con una jurisprudencia excesivamente restrictiva de la Corte Suprema, el máximo tribunal tampoco había incorporado a su examen de constitucionalidad los principios y valores normativizados en la nueva Constitución y que obligaban a hacer una interpretación más amplia para la defensa de la supremacía constitucional, pues exigían al legislador un determinado criterio de justicia que debía ser respetado.
La discusión y los reparos que generó esta jurisprudencia fueron importantes y el constituyente de 2005 los abordó directamente. La actual consagración constitucional del artículo 93 N° 6 e inciso decimoprimero de la Constitución constitucionalizaron una larga tradición que había sido interrumpida por una específica y tardía jurisprudencia de la Corte Suprema. Así, se consagró en dos acciones distintas el control concreto y el control abstracto de la ley, quedando ambas como atribución del TC. Este último órgano, en su jurisprudencia inicial, procuró argumentar una ruptura con la jurisprudencia previa de la Corte Suprema, recogiendo el renovado sentido que la reforma de 2005 daba a la inaplicabilidad. En la historia de la ley N° 20.050 quedó constancia de la defensa de la Corte Suprema a la inaplicabilidad como un control concreto y no abstracto de normas, y el sentido eminentemente judicial de la acción, pero ya era demasiado tarde para retener su competencia, pues había una decisión política afirme a favor del Tribunal Constitucional.
Como alcancé a argumentar en mi columna previa, durante las dos décadas que han seguido a la citada reforma, el principal desafío del TC ha sido continuar con aquella tarea que había emprendido la Corte Suprema hace 100 años, a saber, decantar un concepto dogmático del control concreto de la ley que condujera la jurisprudencia del futuro. En ese desafío, la discusión de los últimos años había estado constreñida a diferenciar el control concreto de la ley del control sobre la actividad jurisdiccional que aplica la ley (cfr. conflictos de constitucionalidad vs. conflictos de legalidad).
Hoy en cambio, parece ser que el eje de la jurisprudencia del TC nos invita a volver a concebir a la inaplicabilidad como un control abstracto de normas, para lo cual obliga a los requirentes a derrotar monolíticos principios de deferencia legislativa que habían sido tradicionalmente invocados de forma exclusiva en sede de control abstracto. Tales principios, no constitucionalizados en el texto vigente, motivan el rechazo de las acciones. Al mismo tiempo, aquellas inaplicabilidades que sí están siendo acogidas aparecen dotadas de una impugnación general a la obra legislativa y no medida en el caso específico que está siendo conocida.
Así parece ser que la historia de la inaplicabilidad es cíclica. Se ha regresado a un momento anterior a la reforma de 2005. ¿Qué se ha perdido o qué se ha ganado en la defensa del principio de supremacía constitucional y, en particular, en la defensa de los derechos fundamentales?